Identità, missioni e prospettive del servizio pubblico radiotelevisivo

È indubbio che mai come adesso i servizi pubblici, se non riescono a rimodellarsi nei nuovi contesti sociali e di mercato, rischiano di perdere la loro identità e quindi di avere nel futuro un ruolo sempre più marginale.

Pubblicazione: 23 luglio 2008 12:21
Ultima modifica: 17 febbraio 2017 15:52
Argomento: Articoli
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L'evoluzione dei sistemi televisivi europei è stata caratterizzata dal passaggio di quattro fasi:

• il lungo periodo del monopolio pubblico. Dalla nascita della televisione, anni quaranta/cinquanta, e fino agli anni ottanta i servizi pubblici radiotelevisivi sono stati gli unici soggetti abilitati a svolgere il servizio televisivo. Le motivazioni di tale scelte sono molteplici: la scarsità delle frequenze ed il basso sviluppo della tecnologia elettronica di base, modelli sociali ancora chiusi e la scarsità dei consumi (tale da impedire lo sviluppo delle pubblicità). Un ulteriore motivo della scelta del monopolio pubblico è stato anche la preoccupazione di detenere il controllo politico sui media.L'opinione prevalente degli storici è che i servizi pubblici radiotelevisivi europei, per diversi decenni e pur con accentuazioni diverse fra paese e paese, hanno rappresentato un sicuro fattore dello sviluppo culturale e sociale (si pensi alla funzione di "unificazione" linguistica e culturale della televisione in Italia) ed impresso significativamente il percorso della storia dei singoli paesi .

• Con gli anni ottanta si assiste alla nascita ed al rapido sviluppo della televisione commerciale. I mutamenti sociali, con l'affermazione della società industriale, lo sviluppo impetuoso dell'economia ed in particolare la crescita dei consumi delle famiglie, hanno creato le condizioni per la rottura del monopolio pubblico. Parallelamente l'industria dei beni di consumo di massa avverte sempre più l'esigenza di dotarsi di un formidabile "paracadute", come la pubblicità, per condizionare le decisioni d'acquisto delle stesse famiglie. Con il decollo della Tv commerciale si affermano i sistemi misti (pubblico e privato), nel contempo la televisione e la comunicazione tutta diviene un vero e proprio mercato.Con il mercato si delineano anche le "regole" della competizione quali: la ricerca della massimizzazione dell'ascolto per ottenere maggiori investimenti pubblicitari; la conquista dei pezzi pregiati della comunicazione (proprio per garantirsi i maggiori ascolti) che determina una costante lievitazione dei costi dei diritti per i "prodotti" pregiati (come il calcio, lo sport in generale, i film e la fiction); la globalizzazione dei soggetti della comunicazione.In questo contesto di mercato, i servizi pubblici hanno saputo reggere la competizione: in alcuni paesi europei sono riusciti a salvaguardare le proprie specifiche peculiarità, in altri invece la spinta commerciale è stata così forte da mutarne quasi geneticamente la natura (divenendo omologhi alle imprese private) mettendone a rischio la stessa sopravvivenza. In ogni caso, proprio l'esplosione dei fattori economici nei sistemi televisivi, rende necessario che i servizi pubblici sappiano ritagliarsi uno spazio nel quale la programmazione sia sempre aderente a specificità qualitative e, nel contempo, possano avere autonomi spazi di imprenditorialità .

• Dopo un periodo relativamente breve (agli inizi degli anni novanta), Si è affiancata alla Tv commerciale ed al servizio pubblico la pay- Tv. Con la pay, nelle sue varie forme (via cavo o via satellite o via etere, secondo le modalità trasmissive; e nelle diverse tipologie del video on demand), il pubblico, da usufruitore passivo, si trasforma in consumatore, l'audience di massa cede il passo ad audience mirate e la comunicazione diviene l'unico vero oggetto dello scambio. È indubbio che con la pay la qualità della comunicazione diviene la prerogativa principale (non a caso i prodotti maggiormente richiesti sono lo sport ed i fi1m).Con lo sviluppo della televisione a pagamento, si pone il problema che la comunicazione non sia più un bene accessibile a tutti. I servizi pubblici, in questo ambito, potranno costituire un importante fattore del "welfare comunicativo" .

• Attualmente (ed è questa la quarta fase) il settore della comunicazione è attraversato da una forte turbolenza tecnologica e di mercato. I processi della convergenza (fra media, TIc ed Ic) e quelli legati alla digitalizzazione, stanno modificando alla radice il mondo della comunicazione. E la stessa comunicazione, combinandosi con Internet, è la generatrice della new economy. In questi ambiti gli spazi dei mercati televisivi si stanno dilatando a dismisura.Nelle prime tre fasi l'offerta di comunicazione ha prevalso sulla domanda, nella quarta fase, che è ancora in fase di costruzione, sembra invece che sia la domanda a prevalere. Nelle tre fasi iniziali, i sistemi che si andavano ad affermare tendevano a non assorbire i precedenti ma ad integrarsi. È indubbio invece che mai come adesso i servizi pubblici, se non riescono a rimodellarsi nei nuovi contesti sociali e di mercato, rischiano di perdere la loro identità e quindi di avere nel futuro un ruolo sempre più marginale.Se il servizio pubblico si avvicina troppo al mercato, rischia di essere "corrotto", se rimane invece lontano dal mercato, privilegiando solo gli aspetti culturali della comunicazione, rischia di "morire" o diventare residuale. Da questa doppia "trappola", da questo dilemma il servizio pubblico deve uscire se vuole veramente continuare a giocare un ruolo significativo anche nel futuro.Essere impresa e, nel contempo, offrire un prodotto utile e di qualità, farsi promotore dello sviluppo dell'identità e della cultura nazionale, non dovrebbero essere considerati alternativi.

Il servizio pubblico deve avere la capacità di riuscire a cogliere dai due momenti gli elementi positivi sapendo che:

• l'efficienza, la produttività, sono fattori che devono sempre contraddistinguere ogni impresa, anche quella pubblica. Nel contempo è normale che l'impresa pubblica abbia dei perimetri di azione più limitati (d'altronde non ha neanche l'assillo di remunerare l'azionista), ma ha anche il vantaggio di avere risorse pubbliche.

• Il prodotto, il servizio offerto deve essere giocoforza di qualità. È sarà con questo tipo di prodotto che potrà avere anche forti riscontri di mercato, potendo coprire pezzi significativi del consumo che la televisione commerciale non avrà mai convenienza di affrontare in modo sistematico.

Le ragioni dell'intervento statale in materia televisiva hanno trovato, come detto, giustificazione nella presunta intrinseca "debolezza" dell'industria dei media, come tale bisognosa di protezione da parte dello stato, visto e considerato che l'etere, in quanto patrimonio collettivo necessita di una regolamentazione particolare. Talvolta invece, l'ingerenza nel settore dei media trova fondamento nel presupposto che la sola iniziativa privata non può ragionevolmente coprire gli spazi della crescita culturale e civile di una nazione.Alla radice della concezione di tv pubblica vi sono due filosofie, quella statunitense, che ammette una tv pubblica che giunga lì dove la tv privata non arriva, e quella europea in cui uno Stato-pedagogo ritiene di doversi intromettere nel servizio di radiodiffusione per offrire una programmazione complementare a quella privata, nel presupposto che quest'ultima non possa prefiggersi finalità che non siano quelle legate alla massimizzazione degli ascolti, avendo quindi la qualità un peso decisamente secondario, nel mentre proprio la qualità dovrebbe essere la prerogativa del servizio pubblico.Va peraltro rilevato che nella realtà lo stesso termine "pubblico" è ormai un simulacro privo di significato che di volta in volta ammicca allo Stato, alla nazione, agli enti pubblici, ai cittadini o alla collettività intesa nel senso più globale del termine.

Non di meno, anche se a fini meramente sistematici, si può tentare di fornire le coordinate del problema con una fondamentale distinzione di tipo amministrativistico:• concezione soggettiva: sono servizi pubblici quelli espletati da pubblici poteri;• concezione oggettiva: sono pubblici quei servizi il cui oggetto e' di pubblico interesse.

Un tipo di servizio pubblico assolutamente atipico e straordinario è quello che corrisponde al singolo servizio erogato, indipendentemente dallo status del soggetto erogante e dalle funzioni da esso normalmente svolte: è il caso della Nuova Zelanda dove lo Stato versa il canone ad un'agenzia di finanziamento di programmi che provvede a smistarlo di volta in volta alle emittenti che trasmettano singoli programmi di interesse generale. In Europa convivono insieme la doppia concezione. Originariamente risultava prevalente la concezione soggettiva ("servizio pubblico è in quanto tale"). Ultimamente, forse anche a causa della diminuita fiducia goduta dagli stessi servizi pubblici, è aumentato enormemente il livello ed il dettaglio dei compiti che l'autorità pubblica assegna al servizio pubblico come elementi conseguenti all'atto della concessione (“è servizio pubblico perché svolge specifiche attività").

La Commissione Europea nel 1996, al fine di dissipare gli equivoci sulla questione del "servizio pubblico", ha elaborato specifiche definizioni di:- servizio d'interesse generale: attività considerate tali dalle autorità pubbliche, che possono ma non necessariamente devono essere assoggettate al mercato, purché comunque siano esercitate secondo gli obblighi specifici del servizio pubblico (es. sanità, istruzione). Per tali funzioni non si applicano le limitazioni in tema di concorrenza poste dal Trattato di Amsterdam;- servizio d'interesse economico generale: attività corrispondenti ad una missione d'interesse generale e come tali sottoposte agli obblighi specifici del servizio pubblico (es. trasporti, energia, telecomunicazioni);- servizio pubblico: nel senso soggettivo o oggettivo di cui sopra, comunque relativo ad esigenze strategiche del Paese- servizio universale: attività che assolvono a scopi prioritari dello Stato, al fine di assicurare a tutta la comunità il pari accesso a determinate prestazioni essenziali. Tali funzioni, teoricamente esercitabili anche da imprese private, tuttavia, per gli obblighi e gli oneri che comportano, di fatto sono esercitate dallo Stato (es. poste, elettricità).

Storicamente le giustificazioni che hanno legittimato l'esistenza di un servizio pubblico radio televisivo sono state legate ai fenomeni della scarsità delle frequenze dalla difesa della cultura e del pluralismo nell'informazione.

In Gran Bretagna, è stato redatto, qualche anno fa, una sorta di decalogo sui principi ispiratori del servizio pubblico:- universalità territoriale: le trasmissioni devono essere disponibili ed accessibili a tutta la popolazione;- universalità degli interessi: i programmi devono soddisfare gli interessi e gusti dell'interacomunità;- le minoranze, in particolare quelle più deboli, devono ricevere una particolare attenzione;- il servizio pubblico deve riconoscere il valore dell'identità nazionale e della comunità;- la programmazione deve prendere le distanze dagli interessi di parte, in particolare da quelli del "governo del momento";- l'universalità del pagamento determina una sorta di contratto tra gli utenti ed il servizio pubblico, il quale e' direttamente "finanziato" proprio dal corpo degli utenti;- il servizio pubblico deve essere strutturato in modo da incoraggiare la competizione basata sulla qualità rispetto a quella basata sui "numeri";- le regole sulla programmazione devono ispirarsi a criteri di apertura piuttosto che di chiusura (e lasciare semmai alle forme di "governo" interno gli strumenti più adeguati di controllo e di garanzia).

Secondo uno studio americano sulle "mission" del servizio pubblico effettuata dal Centre for Media Education (CME) tali obiettivi possono essere ricondotti sostanzialmente ai seguenti:- diversità dei programmi e conseguente ricerca di nuovi contenuti e nuovi talenti;- accesso pubblico pluralistico al medium;- sperimentazione che prescinda dalla logica dei rating.

In ambito europeo può essere utile ricordare la risoluzione del Consiglio d'Europa del 1994, secondo la quale le funzioni primarie della televisione di servizio pubblico sono:- fornire un punto di riferimento per la collettività;- essere fattore di coesione ed integrazione sociale;- diventare un forum per la discussione;- fornire informazioni imparziali ed indipendenti;- sviluppare una programmazione pluralistica, innovativa e variegata, corrispondente a standard di alta qualità etica;- rivolgersi allo stesso modo al grande pubblico e alle minoranze;- riflettere le diverse visioni filosofiche e religiose della società;- contribuire attivamente alla diversità del patrimonio culturale nazionale ed europeo.

Interessante e' infine la posizione dell'Unione Europea delle Radiodiffusioni (UER), che in un documento pubblicato nel 1998 ha correlato il servizio pubblico radiotelevisivo con la connotato della "quality mass-appeal programming" (programmazione di qualità e di massa), facendo notare come la qualità non possa essere disgiunta dalla quantità.E' infine utile rammentare che il Commissario uscente Van Miert, non riuscendo ad individuare una nozione univoca di servizio pubblico, ha optato per un "case by case approach" adottando di volta in volta la concezione soggettiva o oggettiva del servizio pubblico.I problemi comunque per i servizi pubblici si sono accentuati proprio con la nascita dell'Europa e con i connessi principi legati alla salvaguardia della concorrenza di mercato. Lo stesso art. 87 dello stesso trattato istitutivo della Comunità Europea, prevede che “sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli stati membri, gli aiuti concessi agli stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”. Ebbene, non è un caso, che recentemente con il "Trattato di Amsterdam" (sottoscritto il 2 ottobre 1997), i governi degli stati membri della Comunità Europea hanno sottoscritto un protocollo al Trattato stesso secondo il quale “considerato che il sistema di radiotelevisione pubblica negli stati membri è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società nonché alle esigenze di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione” stabiliscono che “le disposizioni del Trattato che istituisce la Comunità Europea non pregiudicano la competenza degli stati membri a provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascun stato membro nella misura in cui tale finanziamento non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in maniera contraria all’interesse comune, tenendo conto nel contempo dell’adempimento della missione di servizio pubblico”.Alla luce di queste ultime prese di posizione sicuramente si sono attenuate le polemiche sull'esistenza dei servizi pubblici, nel contempo non si sono placate quelle legate al loro posizionamento ed alle loro missioni. L'attenzione sembra quindi rivolgersi ora prevalentemente al "che fare" ed al "come essere", nel mentre si stanno sgonfiando le posizioni di coloro che vorrebbero la totale privatizzazione del sistema televisivo (posizione che peraltro non trova consensi negli stessi Stati Uniti).

LE PROSPETTIVE DEL SERVIZIO PUBBLICO RADIOTELEVISIVO

Da quanto esposto sembra che la difficoltà del servizio pubblico sia di conciliare le esigenze di mercato con quelle propriamente di servizio, che dovrebbero esplicitarsi con una programmazione di qualità.La rincorsa, invece, al mercato ha allontanato in effetti i servizi pubblici dalle loro naturali vocazioni. Quella stessa rincorsa, peraltro, è stata resa in parte necessaria dalle graduale ed inarrestabile erosione della loro principale fonte di finanziamento, il canone di abbonamento. Ciò ha determinato la necessità di rincorrere le risorse di mercato, in particolare la pubblicità, anche per non rischiare di essere marginalizzati e poter continuare a gareggiare con gli operatori privati, divenuti nel frattempo sempre più competitivi.

L'erosione della risorsa pubblica, il canone, è stata piuttosto rilevante: in Europa ha perso nell'arco dell'ultimo decennio 13 punti percentuali di quota di mercato, in Italia 12 punti percentuali. La risposta dei servizi pubblici è stata quella di ricercare le altre risorse di mercato, la pubblicità in particolare. L'aumento degli spazi pubblicitari Rai, dal 1992 al 1994, hanno subito un incremento del +28%. Inizia così il processo di omologazione fra pubblico e privato che mette in pericolo la stessa sopravvivenza del servizio pubblico.

Sulla base degli attuali indici di affollamento pubblicitario, su ogni secondo di pubblicità della Rai corrispondono 3,75 secondi. Nel mentre nel 1999 (dati Nielsen) il fatturato pubblicitario Rai (pubblicità tabellare, lordo agenzia) ammonta a Lit. 2.100 miliardi e quello Mediaset a Lit. 3.900 miliardi circa: significativo è che il fatturato di Canale5 (indicativamente 2.300 miliardi) supera quello delle tre reti Rai.Le difficoltà di ridefinire un quadro del sistema televisivo italiano, nel quale concorrano i fattori propulsivi, nasce anche dalle specificità dello stesso sistema rispetto agli altri paesi europeo. In Italia è alto il livello di concentrazione; nel contempo è un mercato molto "povero", dove le risorse, sia quelle pubbliche e sia quelle di mercato, sono molto basse.

Risorse servizi pubblici nel 1998 (in milioni di euro)

Sulla base di quanto esposto, risulta chiaro che il sistema Italia abbia bisogno di una forte scossa che gli permetta di entrare nell'Europa delle televisioni. Il sistema ha urgente bisogno di riarticolarsi e di incrementare il suo valore.La televisione si articola in tre generi che traggono origine da tre diversi operatori: il servizio pubblico, la televisione generalista e pubblicitaria, la televisione a pagamento. Ove si verifichi che i tre settori, in particolare il servizio pubblico e Tv commerciale, si sovrappongano, si rischia che il sistema si comprima invece di espandersi. Il servizio pubblico, in particolare, deve essere tale se non si vuole che lo stesso venga disconosciuto. L'offerta del servizio pubblico dovrebbe costituire un bilanciamento utile e necessario ad elevare la qualità media dell' offerta complessiva. Come una sorta di benchmark televisivo, il servizio pubblico dovrebbe segnare l'impronta di ogni sistema ed evitare che il mezzo televisivo sia alimentato dalle sole logiche commerciale-pubblicitarie che non possono non avere scarsa considerazione alle tematiche legate alla qualità della programmazione. Si può ritenere che i servizi pubblici e le Tv commerciali tendano a distinguersi proprio sulla base della loro programmazione intesa come offerta complessiva, pur all'interno spesso di omologazione di generi. Distinzione che nasce dalla diverse missioni aziendali, distinzione che costituisce proprio l'elemento qualificante dello stesso servizio pubblico.